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行政研究范文精选

行政研究

行政研究范文第1篇

新公共行政学

政治与行政二分暗合了西方权力分立的政治文化心理,而官僚制组织和一般科学管理原理则契合了工业化进程中的政府对技术理性和工具价值的追求。这些使得它在20世纪的大部分时间内在西方各国广受欢迎并成为公共行政的通行范式;然而,二战结束后,特别是20世纪五六十年代以来,对传统公共行政范式出现了大范围的批判声音。批评的焦点在于以下两个方面:首先,“民主”完全被“科学化”及过渡强调政治与行政的分离导致了政治责任的真空化。行政成为一个纯粹工具性、技术性和远离政治的领域,价值中立的职业官僚成为国家机器上一颗没有思想的螺丝钉,机械地执行指令,而不问其价值内涵,这导致了汉娜•阿伦特所说的“平庸的恶”,而职业官僚某种程度上都可能沦为纳粹德国的“阿道夫•艾希曼”①。其次,传统模式采取逻辑实证主义的分析方法,认为组织效率可以通过一般性管理原则来实现,但随着比较公共行政和政治文化学的兴起,人们发现不同的政治体系和社会文化对公共行政原则的需求有非常明显的差异。诚如尼古拉斯•亨利所说,1930年代的学者认为公共行政原则“对俄罗斯公共行政是一种有用的行动指南,如同对大不列颠、伊拉克以及美国一样”,而后来的学者却发现文化因素使得公共行政在地球的一面成为十分不同于另一面的事物。[6]64另一方面,20世纪60年代美国民权运动、女权运动、反战运动等左派政治批判和社会反抗浪潮显示了公民对民主、公平、人文关怀、政府的回应性等价值的诉求。在传统官僚制日益成为低效、平庸、僵化、集权、反民主、缺乏回应性的代名词的情势下,改革这一模式、提出新的公共行政领范式已经迫在眉睫。1968年,在经历了对政治80年的疏离之后,“面对冷酷的理智批判,公共行政敏捷地回到了政治科学温暖的怀抱”。[6]61这一年的明诺布鲁克会议被认为标志着新公共行政的诞生,其核心代表人物乔治•弗雷德里克森提出了新公共行政的主要课题:“传统的或古典的公共行政追求下面两个问题的答案:我们如何以现有的资源提供更多更好的服务(效率)?我们如何以花费最少来维持服务的水准(经济)?新公共行政加上另外一个问题:这种服务能够促进社会公平吗?”[7]3围绕社会公平这一核心价值观,新公共行政范式的基本观点可以概括为:

第一,突破政治与行政二分的思维窠臼,强调公共行政的“公共性”和“民主化”。过度强调行政的“去政治化”以及将公共行政等同于一般性的组织管理并视其为一个封闭系统导致了公共行政的种种危机。弗雷德里克森认为公共行政应该体现以下基本价值:一是回应性,政府应该是以公民为导向的,对公民特别是无权者和无组织的少数派的偏好和诉求应有及时和令人满意的回应;二是代表性,公共行政人员是“代表性公民”,他们“受雇于公民,代表公民的利益,执行和管理公民的事务”;[7]194三是参与性,包括公共部门内参与和公民参与,强调权力分享、组织结构的扁平化和公民对政策过程的深度参与;四是责任感,认为公共行政是一种“道德努力”,“在民主政治环境下,公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责任,我们的工作才显得崇高神圣”。[7]215

第二,批判传统行政范式狭隘的效率概念,主张用社会性效率取代经济性效率。效率一直是传统范式着墨最多和引以为豪的地方,而新公共行政认为这种简单以投入与产出比衡量的效率观造成了公共行政的异化,导致了行政主体和对象间的疏离,窒息了行政人员和公民的自我意识与公共精神。基于此,新公共行政摈弃了这种机械的效率观,提出了社会性效率的概念,认为衡量公共行政效率不能仅以投入和产出为指标,而应充分地把公共利益、个人价值、社会公平、公共责任、服务质量等价值目标纳入进来。

第三,认为促进社会公平和正义,实现公民尊严和福祉是公共行政的核心和本质所在。社会公平是新公共行政成为一种新范式的建构性特征。弗雷德里克森认为:“无论在理论上还是实践上,公共行政对公平与平等的承诺,都应该与对效率、经济和效能的承诺同等重要”。[7]216他的“社会公平的复合理论”深受罗尔斯“作为公平的正义”的影响,包括单纯的个人公平、分部化的公平、集团公平、机会的公平。像罗尔斯一样,他同样主张“有差别的优先原则”,认为“社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持,处于劣势境地的人们”。[8]6登哈特也认为新公共行政的公平观“不只是意味着要为所有的人提供同样的服务,而是意味着要为那些更需要服务的人们提供更高层次的服务”。[9]28值得注意的是,弗氏还论及了公共行政的代际公平,认为“依据公共行政的精神,考虑后代人的利益是公共行政的一种责任”。[7]143

新公共管理学

新公共行政的出现既是公共行政学科自身发展的逻辑必然,也是20世纪60年代美国社会现状和潮流在公共行政研究上的一种映像,“是那十年激进政治在行政管理方面的回音”。[10]85尽管新公共行政提出了许多有别于传统公共行政的理念并足以构成一种新的范式,但是,由于新公共行政学“较少反映其他‘委托人’(特别是全体中产阶级)的愿望”,而且“缺乏概念上的连贯性,没有明确限定的宪法基础”,所以在实践中“没能生根立足,被反对者当做仅仅是一种情感的爆发而不予理睬”。[10]85新公共行政只是一种理念上可供选择的范式,而既有理论基础又有实践行为的替代范式是新公共管理。新公共管理无疑也是在批判传统行政范式的过程中成长起来的,只是这种批判更多地是以政府实践为先导的。20世纪70年代末以来,在石油危机、经济滞涨、福利国家危机、国有化弊端日益凸显等一系列治理危机的连锁作用下,以英国、加拿大、新西兰、澳大利亚、美国等为代表的西方国家掀起了一场以摈弃繁文缛节、机械僵化的官僚制,转向市场化、民营化,追求经济、效率、效能,塑造一个花钱少、效果好的政府等为基本特征和目标的政府重塑运动。在学者和政府的共同努力下,这场政府改革运动迅速成为一种新的公共管理范式,他们在责难“糟糕的绩效、日常管理中令人讨厌的限制、烦琐而拖拉的陈规陋习、官气十足的雇员、低劣的服务以及贪污行为”[2]2-3等传统公共官僚制弊病的同时,积极建构新范式的理论基础和观念体系。70年代的治理危机使凯恩斯主义和大政府模式逐渐式微,以市场化、自由化、民营化等为核心信条的古典自由主义在经历了近半个世纪的边缘化之后开始复兴。作为一种政府治理模式,新公共管理在意识形态上带有浓厚的新古典自由主义色彩,并从中找到了自己的理论基础,即新制度主义经济学和私营部门管理理论。当以公共选择理论、委托—理论和交易成本理论为代表的新制度主义经济学“融合到新公共管理中时,在政府官员的高层,传统公共行政的信奉者正在被经济学家和经济学思想取而代之”[2]73,人们相信自由、竞争、选择、市场化、最小化政府等理念;而私营部门管理理论再次使人们确信管理原理具有一般性和普适性,新范式的倡导者言必谈弹性化、结果导向、竞争激励机制、顾客至上、个人责任、开放的信息系统、签约外包、合同化、“成本—收益分析”等原先贴有“私营”标签的管理原则。

围绕两大理论基础,包括胡德(1991)、奥斯本和盖布勒(1992)、霍尔姆斯和桑德(1995)、波士顿(1996)、凯特尔(2000)、波利特(2001)、欧文•休斯(2003)等在内的许多学者从不同角度构建了新公共管理的观念体系。概括起来,主要有以下几个方面:其一,顾客至上与回应性。政府不能只是满足官僚政治的需要,而应该是受(作为公民的)顾客需求驱动的,并应具备对外部环境特别是顾客诉求作出反应的及时性、灵活性和有效性;其二,结果导向型的目标管理。“管理体系和管理努力的焦点由投入和过程向产出和结果转换”[2]63-64。公共管理不应再拘泥于管理过程的繁文缛节和繁琐程序,而应把关注重点放在绩效、产出、效率、效能和服务质量等结果性因素上并为此制定标准明确的考核办法和责任制度。其三,市场与竞争机制的引入。政府应该是竞争性的,需要在公共部门内部、公共部门之间以及公共部门提供服务的过程中全面引入竞争机制,通过市场的力量改革政府的低效率、高成本、僵化拖沓、官僚主义等弊病;其四,组织机构扁平化、权力下放与参与。政府的作用在于“掌舵而不是划桨”,因此必须改变传统官僚制组织的等级控制和高度集权原则,缩短刚性的层级控制链条,通过权力、义务和责任的协调一致将权力交给一线管理者,充分发挥他们更了解顾客需求的优势,建立一种弹性化、重参与的灵活管理方式。其五,公共服务提供方式的多样化。传统范式认为政府是提供公共物品(服务)的唯一主体,但新公共管理主张运用合同外包、民营化、内部市场开发、公私合营等方式实现购买者和提供者的分离,也就是说,政府不必事必躬亲,而只要正确地“授权”。

新公共服务

正当新公共管理方兴未艾之时,21世纪的头几年里,一种试图扬弃新公共管理并将“公共服务、民主治理和公民置于中心地位”[9]17的治理理论逐渐凸现出来,这一被称为“新公共服务”的理论以罗伯特•登哈特和珍妮特•登哈特夫妇为核心代表。从正面看,新公共服务建立在一些政治理论和公共哲学的基础之上;从反面看,它的核心理念是在批判新公共管理的过程中得以系统化的。20世纪60年代以来,自由主义民主日益被认为造成了个人的原子化、人与人之间的疏离、公民美德的泯灭、公共精神的沦落等社会弊病。作为反思,带有浓厚古典民主意蕴、伦理倾向和道德色彩的参与式民主和协商民主逐渐流行起来,它们认为公民行使民主权利、参与公共事务、关心公共利益对于一个健全的社会而言具有建构性、表达性和本体性意义。与之相伴的是公民社会理论和社群主义的影响,这些理论具有明显的集体主义倾向,强调人与人之间的关怀、信任和协作,认为公民“自组织”对于有效地连接个人与社会、消除个人在政府组织和国家机器面前的无力感和挫败感具有重大意义。此外,组织人本主义对理性行政模式的批判、新公共行政对社会公平的呼吁及后现代公共行政对去中心化、对话、情感等非理性因素的强调都构成了新公共服务理论的有益养分。以上述理论为基础,新公共服务在批判新公共管理的过程中形成了自身的话语体系。概括起来,主要有以下四点:

第一,批判新公共管理的经济学倾向和对私营部门管理理论的“滥用”,主张回归公共行政的民主传统和公共美德。新公共服务并不否认市场、效率、利润等价值观对于私营部门的意义,但它同时认为这些原则对于解决公共治理问题并非完全有用。不加鉴别地采用私营部门的管理方法忽视了公私部门的本质性差异,其实是一种“新泰勒主义”,它使公共行政严重脱离了其母体(政治学)基础,陷入了合法性危机,因此,新公共服务主张政府应该承载并践行自身所应内含的价值准则,“不应该像企业那样运作;它应该像一个民主政体那样运作”[9]1。

第二,批判新公共管理将公民视为购买、消费公共物品的顾客,认为公民是积极参与的主人。新公共服务批评新公共管理“急着为政府这艘船掌舵,却忘记了它的主人是谁”。正因为公民是主人而不是顾客,新公共服务认为“公共行政官员在其管理公共组织和执行政策时应该着重强调他们服务于公民和授权于公民的职责”,即公共服务的重点“不应该放在为政府这艘航船掌舵或划桨上,而应该放在建立明显具有完整性和回应性的公共机构上”[9]16;而且,这种回应性不是传统意义上的“是的,我们能够提供那种服务”或“不,我们不能提供那种服务”,而是“我们先来一起想想该怎么办,然后再来付诸实施”这样协商性的积极回应[9]62,在这里,公民不是被动消极的消费者,“公共服务的精神也并非只限于那些正式为政府工作的人们”,普通公民同样可以参与到公共服务中来并大有可为。[9]12

第三,批判新公共管理的责任问题,认为承担责任并不简单。新公共管理在三个方面存在责任问题,一是模仿私营部门的结果导向和目标管理导致对过程和政策本身的忽视,而这缩小了公共行政责任的范围;二是将提供公共物品的职能外包给私营部门必然导致政府责任的减轻和难以界定,且不能保证私营部门的提供过程是否符合民主规范;三是将公共行政官员视为企业家并为顾客提供服务是一种狭隘的角色观,不适合他们履行公平、正义、参与等责任。新公共服务认为“尽管对效率和结果的测量很重要,但是它们却不能涉及或包含我们要求公共行政官员的行为要负责、合乎道德并且符合民主原则和公共利益的期望”[9]95,因此,他们不能仅仅只为结果和效率负责,而“应该成为一个复杂治理系统中的负责任的行动主体,在这个复杂的治理系统中,他们可能扮演的角色有促进者、改革者、利益人、公共关系专家、危机管理者、经纪人、分析员、倡导者,以及最重要的是,公共利益的道德领袖和服务员”[9]98。

行政研究范文第2篇

本文作者:吴月1,2赵小燕3,4作者单位:1中山大学2广东技术师范学院3湖北经济学院4华中科技大学

公共行政领域的批判性研究模式

在JayD.White和GuyB.Adams看来,诠释性研究和批判性研究都应该被看作是公共行政知识增长的合法贡献者,公共行政的大量重要知识正是这样得以发展的。而在Denhardt看来,作为社会科学中的三种研究模式之一,批判性研究应得到更多关注。因为批判性研究通过批评的自我反思过程推动变革,可以重新恢复一种启蒙人类行动所需要的理论与实践之间的紧密结合,从而实现自我解放。批判性研究最为重要的价值在于它所提供的知识并不虚伪地承诺“价值中立”,而是主旨鲜明、态度坚决地致力于人类的自我解放。这种研究方法假定,在认识论上,任何“事实”都是历史的产物,是在历史进程中被社会、政治、文化、经济和种族等因素来形塑的。而每个人又是在具体的历史、地域、情景和个人经验中体验、感受到“事实”,因此,每个人赋予“事实”的内涵往往因自己的体验不同而不同,人们呈现的事实没有“真实”与“不真实”之分,只有适合于不适合之分[6]。目前,在公共行政学的研究领域,已经出现了一些运用批判性研究方法而形成的视角独特,颇具影响力的研究成果。批判性研究方法认为实证主义的理论和方法的解释力之所以有限,原因之一是实证主义没有足够重视社会中蕴涵的人类历史及其制度的可变性。Habermas认为人类制度是社会建构的,因而也就有可能通过有意识的选择和有效的行动来重新建构人类制度,这样也就可能确立一种替代选择[7]。批判性研究方法依据此观点对公共行政学中的实证主义取向和技术理性的思维模式进行了猛烈的抨击。HerbertMarcuse就通过批判MaxWeber指出对于理性解释的各种局限,HerbertMarcuse认为理性概念视为一种确定的手段去达到既定目标的方式,这种方式不仅通过所谓的技术理性模式脱离了对应该服务的各种社会利益的讨论,而且使得各种技术控制的方式变得更加精密复杂[8]。Habermas进一步提出将社会标准结构的建立描述为一个公认标准联合的统治,其建立限定着行为的相应期望值,而且必须通过相互作用的主体才能被理解和确认。而违反技术规则就被认为是缺乏能力,违反公认准则就被认为是不正常的[9]。在此前提条件之下,社会系统按照是否是目的理性行为或者相互作用的支配行为来做出划分。虽然从某种意义上说,通过对技术性理性的贡献我们可以证实行动的正当性,但是我们会仅仅局限于为现有的社会机制的规划问题寻找技术性的解决方案感到满意。而Denhardt更是延续了HerbertMarcuse对MaxWeber的批判,他从公共组织入手,明确指出组织对于人类生活所具有的意义与他们表面所表现出来的合理性有很大的不同,组织应是人类永恒需求的当代表达[10]。因此,对于组织研究应不仅仅局限于遵循技术理性的逻辑,还应该遵循精神寻求永恒的逻辑。Denhardt从三个方面总结出理性模型对于组织生活的负面影响:理性模型将客观与主观相分离,只专注于客观现象,这不利于充分理解组织中人类行为的意义;理性模型关注效率,但是忽略了对个人道德意识的关心;理性模型以事实与价值的二分法为背景,忽视了对个人价值的关心①。出于对组织的理性模型的强烈不满,Denhardt提出应重建一种替代性的组织生活,这种组织生活应帮助我们寻求意义、行动以及可持续性。在这一点上,Denhardt与Habermas的看法得到了融合及统一。而批判性研究方法对公共组织有限性的深入剖析正好揭示了公共行政领域存在的合法性危机的深刻本源所在,即技术理性的导向使得公共行政局限于关注外部的客观世界,从而形成去个性化、僵化的管理进程。在这一背景之下,官僚体制将政策过程作为解决当下问题而运用的一种技术规则,技术关怀取代政治和伦理的关怀,成为公共政策的基础[11]。正如JongS.Jun所说:“公共行政表现出了理性分析、效率、规划和目标实现的职业偏见,这意味着公共行政更多倾向于行政管理,也就是说,公共行政主要是服务于统治和管理民众。而有关参与、协商、公民投身公共事务、授权公民和民主过程的思想则退居到公共行政的次席位置”。换言之,人们越来越按照技术的标准看待整个世界,公民的角色不再是协助社会方向的选择,而只是偶尔在行政人员的选择中发挥些微作用。相应的,行政人员的职责在于处理阻碍社会和经济体系运营的问题①。这样一来,公共行政内在的对于民主政治、公共价值的追求,时常与把公共行政作为一门科学的课题来进行研究的意图发生剧烈的冲突。因而,以批判性研究方法进行分析,公共行政领域的合法性危机本质上根源于实证主义量化方法论指引下的忽视公共行政根本价值的危机。正是在这个意义上,Lincoln和Guba指出,从方法论的角度观察,公共行政学的危机主要源于以行政理论的理性模式及其背后的实证范式[12]。从更深处挖掘,公共行政的根本价值之所以被忽略,是因为依循主流解释性的思维模式来发展公共行政已成为我们的共识,但是这样一来却严重忽视了批判性研究方法的分析思路。在公共行政研究中,批判性研究方法鼓励我们以一种积极敏锐的积极态度,拒斥决定论、否定主流意识形态与挑战现实;提出对公共行政中现代性的困惑,对历史意识的缺乏进行鞭辟入里的批判性分析,提出了作为体制拒绝者的历史分析立场以及女权主义的公共行政历史视角;在超越技术理性、关注交往模式以及自我反省的批判基础之上,积极探索主流公共行政的批判性替代选择[13]。例如,批判性研究方法运用辩证的语言对组织变革的事件进行重新定义,促进人们对组织生活做出更具动态意义上的理解。批判性研究方法认为在管理者与下属的交往模式是存在缺陷的,局限于狭隘的等级交流层面的语言模式会导致各方价值的表达被压制,在一个充分的公共服务工程中,进行交流的各方应被视为是平等的。因此,批判性研究方法提出了另外一种可供选择的管理方式,这种管理方式不仅仅将目标锁定在控制上而是要帮助个体发现和追求他自己的发展需求,有时甚至要使其认识那些与官僚体制的价值相背离的事实。批判性研究方法对官僚体系以及他们所服务对象之间关系的辩证理解,能够帮助我们揭示出行政官僚是如何向管理对象施加权力,使其遵从严苛的、抹杀个性的行政程序,以及如何通过合作机制限制管理对象为相关机构做出贡献的[14]。为此,公共行政领域的批判性研究认为公共官僚体制应该成为社会自我反省和批判的一个主要载体,它应该重新确定对各种类型的社会关系的民主承诺,代表比当前公共对话的参与者更多的公民的价值与利益。

批判性研究模式在公共行政中的具体应用

公共行政的传统是以技术———工具理性为支撑的体系,体现了垂直管理、职业专家支配、物化的官僚制、安抚公民以及非此即彼的二元思维模式,这种理解公共行政的传统路径显然适用于一种稳定的环境。在高度复杂和快速变迁的社会中,理性建构的公共行政无论是作为一种思维方式,还是作为一种国家控制公共事务的管理方式,已经无法有效地解释当今社会管理现实,更无法提供适应公众需求的社会治理途径,它常常带来的是与理性目标相左的不曾预料的结果。因此,引入更为广阔的视野以及更加具备反思精神的思维结构,对于传统公共行政思维进行有效的批判是极为必要的。正如Dennard所说,公共行政领域的批判性研究方法提醒我们,公共行政的理论与实践对国家发展和社会价值分配而言是统一的,它包含了远比技术关怀更为宽广的内容。正是在对技术理性这一传统公共行政学的思想内核进行批判的基础上,各种高举批判大旗的新的公共行政学的研究路径不断被提出来。在笔者看来,至少有以下二种新的公共行政学研究模式对公共行政的主流意识构成了巨大的冲击。第一种是新公共行政理论,新公共行政学的代表人物是WaldoD.以及H.GeorgeFrederickson。20世纪60年代后期西方发达国家,反越战浪潮的涌起、都市暴动以及种族冲突频频发生,社会和经济上的不平等推促人们对传统的行政学知识基础提出质疑,并进一步思考公务人员所应扮演的适当角色等问题。在这一背景之下,新公共行政学批判了效率至上的公共行政学理论范式,提出了社会公平和社会正义是公共行政的核心价值,倡导民主行政,增强公务员的内省伦理道德意识,并提出了解决当时社会问题的理论对策和学科发展的方向。从这个意义上说,新公共行政学扩大了行政学研究的视野,在实践上对西方行政管理体制改革产生了广泛的影响。一方面,新公共行政理论认为社会公平应是公共行政追求的首要价值目标,它是一系列价值偏好,包括组织设计偏好和行为方式偏好的关键词语。社会公平强调政府提供服务的公平性、公共管理者在决策和组织过程中的责任与义务、公共行政管理的变革、对公众要求做出积极的响应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的、在公共行政的教学与研究中更注重与其它学科的交叉以实现对解决相关问题的期待。以社会公平为核心,新公共行政理论突破了传统公共行政学以政治与行政两分法为基础的思维框架。新公共行政学拒绝“行政中立”的观点,认为行政系统游离于政策制定之外的状况根本不存在。行政人员既从事行政执行,也从事政策制定;行政人员除了在执行政策中尽职尽责外,更以主动的态度设计政策和发展公共政策,使政策更加有效地解决社会问题。另一方面,新公共行政学主张应建构新型的政府组织形态。新公共行政学认为组织结构与功能状况关系到公共服务的质量,而传统的官僚制组织体制已经造就了一种超稳定的能力,使政府失去了必要的敏感性和同情心,正在远离社会公众,寻求以顾客为中心、应变灵活和响应性强的新的组织形态就成为了当务之急,因此新公共行政学提出要对科层制组织体系进行改造。此外,新公共行政学还认为应扩大公共行政学的研究范围和内容。新公共行政提出两分法使得行政研究的焦点局限于行政机关的预算、组织和管理、人事及大量其它中性问题上,很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等研究,使公共行政远离了社会危机处理的需要,视野过于狭窄,过于以组织内部为取向,理论上过于空洞。这就需要从一种全新的角度对行政现象进行分解,通过重新定义行政过程来适应和改善公共行政学。在此基础之上新公共行政学提出了公共行政的分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程。而在新公共行政学的基础上发展起来的新公共服务理论将其观点进行了进一步的发展,提出应该为官僚和公民创造更多的对话和商议空间;行政人员应该把公民看作是真正的公民,而不仅仅是投票者、委托人或者顾客,行政人员应与公民分享权力并减少控制,并相信合作的效率;公共行政机构应具备更好的回应力,政府及行政人员应该鼓励市民参与来增加公民的信任[15]。在新公共服务理念的引导下最值得被引述的重要实验是由佛罗里达州的OrangeCounty发起的公民优先计划,一方面,公民优先计划提出政府工作人员应该将公民的需要和价值放在决策和行动的优先位置。另一方面,公民优先计划认识到将公民当做顾客的局限性,顾客关注的是他们的期望和愿望以及这些需求如何能迅速地得到满足,而公民关注的是公共的善以及这个社会的长期结果。公民优先的观念鼓励越来越多的人去负担作为公民的责任,并鼓励公民对政府的愿望更加敏感。从这个意义上看来,公民优先提倡的是一条互惠的双通道[16]。新公共服务发展过程还有一个特别重要的主题是公共组织中领导的变动性,其中,特别值得一提的是DavidCarnavale提出的可信赖的领导模式以及JeffreyLuke提出的催化型领导方式。DavidCarnavale认为可信赖的领导模式是构建一个可信赖的政府的关键,在他看来,所有运作良好的政府,其目标就是减少下级的依赖性,并在单个工人和小组中建立一种自我领导的能力[17]。JeffreyLuke所说的催化型领导方式指的是把问题提交给大众以及政策议事日程,使多种意见不同的人参与到问题中来,鼓励多种不同的行动策略及选择,以及维持行动并保持行动的势头[18]。第二种是后现代与话语理论,后现代公共行政对在行政世界占据统治地位的工具理性的怀疑比其他的批判理论来得更为强烈。后现代公共行政通过揭示每个个体之间的相互依赖性,进而对行政统治的模式提出了更高的要求,即认为公共行政应建立在包括公民以及行政人员在内的多方人士之间真诚和开放的话语系统之中[4](P182)。后现代公共行政现代的个人和社会似乎都失去了表现真实的能力,由于建立在特定的历史、文化、社会背景的基础之上,我们曾经依赖的那些传统术语,现在不能在建立真实客观世界方面起作用了。语言建构了我们身处的这个世界,然而,以语言为基础的知识却被产生它的历史条件和特定的环境所束缚。换言之,后现代主义者认为文字和符号已经不能表达那些稳固和长久的东西,在某种意义上,他们认为所有的东西都是虚假的,没有什么事情能够被证明是真实的。因为在任何环境中,在任何一个被解释的事情中,总是存在着无穷的解释①。既然无法真正用语言去说明我们想要去指代的东西,那么就永远不会存在可以被证实或是证伪的东西。这一观点对于传统公共行政学所赖以的现代性基础形成了巨大的挑战。在DavidFarmer看来,现代性反映了它对那种运用合理语言去捕捉世界的能力充满了信心,它反映了一种乐观主义,并声称拥有完整的理解世界的潜力,而后现代主义者认为这种信心、这种乐观和这种声称可以得到的力量应该被摒弃[19]。现代主义认为可以用一种先验的和普遍的真理对社会现实做出解释,这种真理主要是指MaxWeber思想中的层级官僚制概念、哲学科学中的逻辑实证主义以及社会科学中的系统理论,这些都是公共行政得以发展的坚实基石。然而,在后现代主义者看来,这些所谓覆盖一切的超验话语以及超验叙述根本是不存在的。因此,后现代主义者更倾向于赞美那些小的、不同寻常的、边缘的以及有差异的存在,在笔者看来,后现代的这一特征与批判性研究方法目前在公共行政研究领域所处的地位是一致的。正如Fox和Miller所说,后现代主义是那种与众不同的回归和复仇,是那种任意的、非模式化的和不可同化的异类主张[20]。在此基础之上,后现代主义对公共行政学提出了批判,认为现代性引导下发展起来的公共行政学对真实世界的理解是失败的,类似于等级制这种结构是由社会创造的,而不是永恒不变的自然世界的一部分。在Fox和Miller看来,后现代公共行政应该发展一种可靠的话语,这种话语以建构性为主要特征,倡导开放、平等,注重培养人们倾听、学习、包容和尊重他人的美德,鼓励多元的思维风格,提倡对世界采取家园式的态度等。Fox和Mille认为制定和修订公共政策的场所就是一个公共能量场,能量场作为替代官僚制的语境,是由人在不断变化的当下谋划时的意图、情感、目的和动机构成的。社会对话和公共政策的形成就是在不同目标、意图的相互影响、激变与碰撞中形成的。在这个政策形成过程中,没有任何一种目标或意图具有绝对的权威和优势。后现代公共行政要求公民进行真诚的、真实的面对面的对话,因为一旦参与者的信任遭到背叛,公民对公共事务的参与度,特别是在公共政策的执行方面,可能会受到威胁。这个真实话语的规则是交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性。另一位后现代公共行政学的代表人物DavidFarmer看来,一种思考官僚制和公共行政的新思路能够有助于超越现今思考的局限性,并未改善公共服务开辟新的可能性。据此,DavidFarmer提出四种引导后现代公共行政学发展的突破点。DavidFarmer主张想象是一种行政精神,在后现代的新情境中,领导者和管理者应运用想象进行管理,通过把想象放在首要位置、把激发下属和其他人的想象作为自己的责任,领导者和管理者甚至可以对想象做更深入的思考。而解构则可以帮助我们揭示支撑现代公共行政理论的假设,以及现代公共行政理论对类似官僚、效率等术语的依赖性,从而帮助我们理解当代官僚制的符号化特征。去领地化主要强调公共行政理论不应局限于科学主义的话语体系,提倡通过更自由的思考去探索新的和具有创造力的可能性。而变样则是鼓励一种在公共行政体系内的反制度和反行政的态度。

行政研究范文第3篇

第一,行政监察制度的核心内容是对行政权的廉洁性进行同程亲历监督,在制度规制中确证行政权的廉洁特质要求。“每一个法律制度都包含着那些赋予大量法律规范以结构的原则,而且这个结构独立于任何具体个人的选择或观念。”[4]现代行政的基本内涵是依法行政,行政权必须严格依法办事,不得以权谋私,行政廉洁是其基本特质要求。行政权对于国家资源的分配是具有极为独断性与强势地位的,因此,在行政权运行的过程中需要对其进行严格的制度性监督,这既是对其的制约,也是一种制度性保护,在看到一个一个腐败官员的落马,我们更多的是是一种庆幸还是一种惋惜,这似乎全然取决于我们自身角色的差异性。事实告诉我们,行政廉洁不能仅仅依赖于行政官员个人修养与自律水准的自动提升,而更多地需要在制度上进行理性关切,行政监察制度是让行政权运行过程完全置于同程亲历者的监督之下。“阳光是最好的防腐剂。”行政廉洁更需要在透明性的内在视域的监督下予以保障,实践中对行政监察法律制度是否得到有效地执行应成为重要方面进行考察,尤其在行政权对重大事项的进行决策时确保行政监察权的及时跟进。第二,行政廉洁的特质要求需要在制度关切中为行政权配置制约性要件,行政监察制度是践行行政廉洁的更高期待。实践中行政权出现腐败异化的情形似乎已然成为全社会容忍度的考量基准,中国社会转型期所遇到的各种问题较多的与其有着千丝万缕的关联,故而,维稳的社会质疑之声不时得到学界回应。行政官员的腐败现象是一个需要予以充分关切的制度考量问题,而不应仅仅是谩骂与抱怨,更应在制度层面加以理性建构。可以说,中国社会对于行政廉洁的期待与诉求,在当下已然成为一个迫切性问题,行政监察制度是为行政权在国家权力配置上规制其系统协调的有效制约要件,其能否发挥应有的功能价值取决于制度本身的完善性程度,要从建构性视域为行政监察制度赋予独立性品格。“我们确认某个社会利益值得保护,所依据的标志之一就是人们自发地、持久地组成群体来保护它。”[5]当然,行政检察权自身也有一个廉洁性问题。因为行政监察权的运行必须是公开透明的进行监督,权力与责任应具有对等性,可以说行政监察权在社会期待中,其自身的行政廉洁也应有制度得到法律确认。较之于其他行政权而言,现实中行政监察权的廉洁性具有较高的社会认可度,这充分表明工作习惯的行为特质似乎为其诠释出一个较为简单的实践逻辑判断,即监督者的思维与行为习惯在长期与行政廉洁检测过程中得到较为有益发挥与彰显。

行政监察制度是建构行政纠错的机制保障

首先,行政纠错机制是行政权理性回归的客观要求,行政监察权以行政纠错为主要内容而得以避免行政权演绎异化趋向。正如常识所告诉我们的,行政权是在具体的主体智识范围内进行关注社会生活的,发生错误也就是客观必然的,因为人的能力是有限度的,尤其在面对复杂多变的转型中国社会。正如昂格尔认为,“不管政府的社会政策活动还是合作性机构的增殖,对于社会中官僚政治性组织的重要性而言,都是强化与扩大,而非削弱或限制。他们非但不建议与自由主义国家中典型性的社会组织割裂,相反,它们看起来是代表了其最后的胜利。因此,关键性的议题就变成了那些与官僚政治的内部组织有关,并且与在权力在其中被分配的方式和在它们之外对政府权力的控制两者关系有关的议题。”[6]但是,在制度安排上需要配置行政纠错机制,这样行政监察制度也就自然应以行政纠错为主要内容进行法治规制。需要指出的是,设置行政纠错机制绝不是为行政权发生异化腐败的借口,甚至开脱责任的制度性缺陷依赖。行政权运行过程中易于发生错误是与主动以权谋私是有着本质规定性差异的,前者是客观情势使然,而后者是主动为之,甚至后者结果的实现与行政监察权的失职有着一定的相关性。权力有多大,责任就应有多大,这是权力配置的科学性要求决定的,行政权是被社会关注的国家公权力的典型形态,现代社会文明的发展趋势对其渴求进步的愿望是与时俱进的,尤其在及时纠错的进路中可以较为充分地展示其回归理性的客观逻辑,世界各国的历史与现实对行政权的高度警惕为我们在更广阔的视域上诠释出行政监察权的正当性权属特质。其次,行政监察制度是行政纠错机制的重要环节,行政权运行过程发生错误需要行政监察权在权属限度内归结责任形式。行政纠错机制在国家公权力运行的过程中设置了多维视域关切的监督环节,包括立法监督、司法监督、行政监督以及社会监督等等,其中行政监督是其重要组成部分,行政监督主要制度依赖即是行政监察制度。正如上文提及,行政权运行过程中发生错误是一种客观情势使然,所以应在行政纠错机制中进行考量行政监察权的权属限度内涵。行政监察权似乎不被重视的一个关键原因是其权力过于虚幻,监督者来自自身系统如何实现官官相护的制度设置缺陷判断。正如德沃金指出,“政治平等是一种关系状态,在这种状态中,最终是人民在控制他们的官员,而不是相反。”[7]行政监察权不是解决官员腐败的终极力量,甚至可以说实践中我们是无法实现官员腐败销声匿迹的完美制度设置的,这即是行政监察权的权属限度所在,判断行政监察权能为与实为的责任形式作为归结逻辑,这才是行政监察制度的核心问题。行政纠错机制中的行政监察制度是为行政权运行过程安置功能价值理性回归的安全阀门,同时也是在行政法律责任范围内追究发生错误的责任主体的责任形式。

行政监察制度是提供行政救济的有效途径

行政研究范文第4篇

关键词:非诉讼行政案件执行

一、非诉行政案件执行的特点

非诉行政案件的执行具有以下特点:

1、执行机关是人民法院,而非行政机关。虽然非诉行政案件的执行对象是具体行政行为,执行申请人也为行政机关,但非诉行政案件强制执行权的享有者不是行政机关,而是人民法院。

2、执行根据应该是行政机关作出的具体行政行为,该具体行政行为没有进入行政诉讼,没有经过人民法院的裁判,而且已经发生法律效力。

3、执行申请人是行政机关或行政裁定确定的权利人。被执行人只能是公民、法人或者其他组织。非诉行政案件强制执行的是行政机关所作的具体行政行为,该具体行政行为是行政机关行使行政职权的体现,具体行政行为所确定的义务能否履行,直接关系到行政机关的职权是否和以实现。因而,在通常情况下,非诉行政案件的执行申请人应为行政机关。作为行命名行政职权的行政机关不能成为被执行人,而具体行政行为所确定的义务人即公民、法人或者其他组织一般只能成为被执行人,不能成为执行申请人。

不过在特殊情况下,非诉行政案件的执行申请人也可以是生效具体行政行为所确定的权利人或者其继承人、权利承受人。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第90条规定:行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后,当事人在法定期限内不起诉又不履行,作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的,生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为,参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。

4、执行的前提是公民、法人或者其他组织在法定期限内,既不提起行政诉讼,又不履行具体行政行为所确定的义务。

根据《行政诉讼法》第66条的规定,行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为必须同时具备两个条件:(1)公民、法人或者其他组织在法定起诉期间内没有对该具体行政行为提起行政诉讼。(2)公民、法人或者其他组织拒不履行该具体行政行为所确定的义务。只有这两个条件同时具备,人民法院才能强制执行行政机关作出的具体行政行为。如果公民、法人或者其他组织已经向人民法院提出了行政诉讼,法院已经受理,即使其没有履行该具体行政行为所确定的义务,行政机关也不能向人民法院申请强制执行该具体行政行为。所以,《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第94条规定:在诉讼过程中,被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为,人民法院不予执行,但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补损失的,人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的,应当提供相应的财产担保。

二、非诉行政案件执行的适用范围

根据《行政诉讼法》的规定,非诉行政案件执行的范围是:凡行政机关对具体行政行为没有强制执行权,以及行政机关和人民法院对具体行政行为皆享有强制执行权时,行政机关都可以申请人民法院强制执行该具体行政行为。

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第87条规定,法律、法规没有赋予行政机关强制执行权,行政机关申请人民法院强制执行的,人民法院应当依法受理。

行政研究范文第5篇

一、举证责任的分配及其价值

行政诉讼举证责任的分配,是一个颇多争议的问题。我国行政诉讼法采用被告负举证责任说,但规定得过于原则,在审判实践中难以把握。1999年11月24日,最高人民法院作出了关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(以下简称《解释》),对举证责任作了较为明确的规定,采用由被告负举证责任说,兼采合理分担说,即在一般情况下由被告承担举证责任,在特定的情况下由原告承担部分举证责任。《解释》对于举证责任的分配,比较1991年5月29日最高人民法院作出的关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见(试行)(以下简称《意见》)大大地进了一步,但仍然有不周全的方面,主要是对举证责任的价值未作明确的设定。

举证责任的价值,主要是指诉讼中的原告、被告或第三人所承担的举证责任对胜诉和败诉所产生的决定性作用。笔者认为,法律或司法解释,对此应作出明确的回答。譬如,法律规定在行政诉讼中,作为当然的被告的行政机关对其作出的具体行政行为承担举证责任。那么,行政机关拒绝承担举证责任,或者所举证据是作出具体行政行为以后收集的证据、依据,对此法院如何作出裁决,仅作出“应当认定该具体行政行为没有证据、依据”。这样的司法解释是不够的。因为我国是实行的是成文法而不是实行判例法,在行政权强大且不甘愿法律束缚其手脚,司法权相对弱小的环境下,假如法律不作出明确的规定,对处于行政法律关系中的弱者——行政相对人合法权益的保护是不可能的。因此,对于上述作为被告的行政机关应当举证或者所举证据不符合法律规定,应明确设定被告承担败诉的后果。同样,行政诉讼中的原告,对于起诉是否符合法定条件,起诉被告不作为的案件,提起行政赔偿中被侵害造成损失的事实以及其他应由原告举证的,假如原告不举证或举证不能的,也要明确应由原告承担败诉的后果。

二、证据的采信规则

我国把实事求是、有错必纠,追求客观真实奉为圭臬。但是,时过境迁的客观真实不可能毫无差错地重合再现,在法律意义上,只能是依靠证据和推理去认定事实,这就法律上的事实。法律上的事实是依靠证据支撑的。假如没有强有力的制度对证据的采信作出规定,行政诉讼活动则难以为继。

“先取证,后裁决”是行政机关作出具体行政行为的必经程序,那么,假如行政机关所取证据违法,则具体行政行为的合法性就会坍塌,行政相对人倘若提起行政诉讼,作为行政主体的行政机关败诉是不可避免的。

在行政诉讼中,设定证据采信规则,对促进行政机关依法行政,避免具体行政行为违法具有其非凡的意义。对于行政主体在实施具体行政行为中所取证据因违法不予采信的主要有以下方面:

(一)行政主体认定事实的证据违法

行政活动绝大多数都是依职权行使的具体行政行为。都是行政机关的主动行为,即使是依申请的行政行为,行政机关也处于主导的地位。行政主体在个案出现后,也要主动收集、审定并采纳证据,以便作出合法合理的行政行为。行政主体对证据从原始状态开始收集、审定和采纳的活动是一个权力运行的过程,其中证据运行活动的不正常,即可能导致作为认定事实的证据违法,其证据则不能采信。

1、证据的外在形式违法。根据法律规定,证据的形式有书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录七种。对于以上证据的形式经过法庭质证属实则可以采信。假如外在形式不合法,在作出具体行政行为之前未加以补救使其合法化,则不能予以采信。

2、非法定主体收集的证据。行政主体对于非法定主体收集的证据,虽然其证据具有客观性和相关性,但未经过行政主体的法定人员依法定程序重新收集并查证属实取得合法性,这样的证据不能采信。

3、违反法定程序取得的证据。行政主体不遵守法定的步骤、顺序、方式和时限对证据进行收集、审查和采纳,即作为事实认定的证据,假如发现后,在作出具体行政行为之前又未采取法定的补救措施或重新通过合法程序取得,对认定事实产生严重影响的证据,亦不能采信。

4、采取非法职权取得的证据。行政主体违反法律规定采取的手段、方法和措施所取得的证据,比如对行政相对人采取逼供诱供、违法羁押或胁迫手段获得的证人证言,即使其证据具有客观性和关联性,但由于是利用职权非法获取的证据,也不能采信。

(二)行政主体在行政过程中举证责任违法分配

首先举证责任应依据法律规定。这里的法律既包括狭义的法律,也包括广义的法律即法律精神和原则。根据现有法律规定分析,立法对举证责任的分配,常由实体法根据事实要件予以明确,通常表现为除非有例外规定,程序的发动人员负有举证责任。

其次由行政主体依合理原则分配。行政程序举证责任的分配可参照刑事诉讼和民事诉讼两大诉讼举证责任分配规则及其精神,在不违反公平、显失情理的条件下,合理分配举证责任。

最后应该有利于相对人。行政程序确定的职权调查主义原则使行政法律关系中行政主体一方拥有非凡地位,对此,行政相对人完成法定举证之外的举证责任在无法律明确规定,依照经验又无法合理分配时,宜采取有利于相对人,即由行政主体一方负担举证责任为解决办法。

行政诉讼中,对于举证责任违法分配的、显失公平、不利于行政相对人的举证责任分配,经法院查证后应不予采信。

(三)行政主体认定事实时推定或认知违法

1、行政主体作出行政行为时除运用证据外,也运用推定获得事实结论。行政推定是在行政领域根据某一事实的存在作出另一与之相关事实存在与否的假定。正确运用推定,既可提高行政效率,也可公正分担举证责任,缓解某些事实证实上的困难。行政推定可分为法律上的推定和事实上的推定两大类。法律上的推定是指法律规定的从已知的事实推论出未知事实或不依靠某种基础性事实即推理出另一事实存在的过程。事实上推定是行政机关工作人员根据已确认的事实,依照经验和科学知识的推断。其既要合法也要合理,假如据以作为事实认定的行政推定违反了法律的直接规定、法律精神、科学原理或社会公认的经验规则,其行政推定为违法推定。

2、行政认知是行政主体在作出行政行为过程中以一定形式直接认定某种事实的真实性,并据此作为事实认定基础的过程。但这种认知过程不能以强调提高行政效率、节约行政成本而影响当事人的举证责任分配。行政主体在行政认知上,假如对非属无合理争议的事实或让相对人对应该行政认知的事实进行举证即属违法认知。

三、行政诉讼取证和举证期限

行政诉讼中的取证和举证是两个既有联系又有区别的概念。其联系是,取证是前提,举证则是取证的目的所在。其区别是,取证是在行政诉讼中,作为被告的行政机关对行政相对人而言的,是在行政诉讼之前行政机关在其作出具体行政行为时的作为;而举证则是被告行政机关对法院而言的,是在作出具体行政行为之后,特定在行政诉讼过程中的作为。行政诉讼中的取证和举证对审理结果具有决定性的作用,而对取证和举证的期限作出规定是要害。在行政诉讼中规定取证和举证的期限,其意义还在于防止诉讼活动的拖延,又可及早确定案件的事实和性质,实现行政效率和司法效益的统一。

(一)行政诉讼取证期限

1、行政诉讼法第三十三条规定:“在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。”这一规定,仅规定在诉讼过程中。而被告在作出具体行政行为之后,又得知原告将要提起诉讼之前,是否可以收集证据,法律出现了疏漏。

1991年的《意见》未作解释。1999年的《解释》已经明确,其第26条第二款规定:“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状,并提供作出具体行政行为时的证据、依据,被告不提供或者无正当理由逾期提供的,应当认定该具体行为没有证据、依据。”这一规定明确地阻断了被告在作出具体行政行为之后,在提起诉讼以前的取证行为,也就是取证的期限只能是作出具体行政行为之前。

2、行政复议机关取证的期限。有观点认为,复议机关的复议程序的插入导致了情况的复杂化。其实不然。行政复议机关对原具体行政行为经过全面审查,可以变更,甚至撤销。那么,行政复议机关假如不行使调查收集证据的权力,就谈不上全面审查。笔者认为,复议机关对原具体行政行为的复议,应局限在全面审查原行政机关作出具体行政行为之前。假如经复议维持的,提起诉讼因为原行政机关是被告,其取证期限仍然限于其作出具体行政行为之前。《解释》明确规定复议机关在复议过程中所收集和补充的证据,不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。假如复议机关作出变更或撤销原行政机关的具体行政行为而提起的诉讼,由于复议机关成为被告,形成了一个新的具体行政行为,其取证期限亦可延续到复诉机关作出新的具体行为之前,其取证期限与《解释》“提供作出具体行政行为的证据、依据”并不矛盾。

3、取证期限的例外情况。根据《解释》只有两种情况,一是被告作出具体行政行为时已经收集证据,但因不可抗力等正当理由不能提供的;二是原告或者第三人在诉讼过程中,提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。上述两种例外情况,表面看来,取证期限放到了作出行政行为之后。但笔者认为其取证的期限实质没有变,其取得的证据仍然要在作出具体行政行为之前存在的证据,而决不能是作出行政行为之后出现的证据。

(二)行政诉讼举证期限

1、行政主体的举证期限。根据《解释》,笔者理解为其举证期限应当在收到起诉状10日内,而不是在整个一审作出裁判之前。在上述期限内不提供即可认定为举证不能,被告承担败诉的后果。假如有正当理由逾期提供的,即出现上述例外取证理由的(仅局限于这两种正当的理由),可将举证期限延长到整个一审作出裁判之前。《解释》第31条第三款规定:“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据,不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。”这说明,被告的举证期限局限在一审作出裁判之前,超过举证期限的证据则失去价值。

2、原告或第三人的举证期限。《解释》对原告承担的举证责任作了规定,但对举证期限,法律和《解释》未作规定。笔者认为,既然对被告的举证期限作了限制,为了保证诉讼的效率,对原告或者第三人的举证期限也应作出规定,可以放宽到整个一审作出裁判之前。这与立法本意,保护行政相对人的合法权益并不矛盾。

四、被告履行举证责任的标准

行政诉讼举证责任制度作为确定行政诉讼胜诉和败诉的制度,设定被告履行举证责任的标准是十分必要的。在什么条件下说明被诉行政机关完全履行了举证责任,法律或司法解释应该作出规定。笔者认为应具备以下标准:

1、具体行政行为所依据的事实,必须是特定法律规范所要求具备的事实。所谓“依法行政”,具体的行政行为所适用的法律规范所预先设定的事实要件必须得到满足后方能实施。一是具体行政行为所依据的事实,必须是特定法律规范所要求具备的事实。假如具体行政行为所依据的事实,不是特定法律规范所要求的事实而适用特定的法律规范而作出的具体行政行为,则无法可依。二是特定法律规范规定的几个事实要件,必须满足几个事实要件,缺一不可。例如,工商部门对某商场销售超期食品进行处罚,必须存在两个事实要件,其一,商场有销售超期食品的行为;其二,查出的食品确是超过保质期的。两者缺一不可,否则,据此作出的处罚的证据便得不到满足。

2、任何事实要件都要有确凿的证据支持。行政机关不得以强大的行政职权采取武断专横的态度作出具体行政行为。它所认定的每一个事实都应当有根据。在行政诉讼中,被告假如坚持认为具体行政行为是合法的,就应当提供证据证实它所认定的事实确实存在。假如没有相应的证据支持,行政机关所认定的事实即为子虚乌有。

3、每一证据必须是可定案的依据。可定案的证据,同三大诉讼的证据规则一样,其标准是必须具备法律上的真实性、关联性、合法性。其真实性,即证据必须是客观存在的事实,不能带有任何主观的成份。证据本身不能存在假定、推测、想象的成分。作为定案的证据,一定要在当事人所争议的法律关系发生、变更、终止过程中和案件发生时形成的客观事实。其关联性,作为定案的证据必须与案件事实存在着直接的或间接的联系和因果关系。其合法性,一是证据的收集、调查必须符合法律规定的程序,违反程序取得的证据是非法的证据;二是事实必须具备法律所要求的特定形式,不具备法律要求的特定形式的证据也是非法证据。笔者认为,非法证据决不能提倡采纳说,假如那样,“无法无天”的悲剧将会重演。

2、行政认知是行政主体在作出行政行为过程中以一定形式直接认定某种事实的真实性,并据此作为事实认定基础的过程。但这种认知过程不能以强调提高行政效率、节约行政成本而影响当事人的举证责任分配。行政主体在行政认知上,假如对非属无合理争议的事实或让相对人对应该行政认知的事实进行举证即属违法认知。

三、行政诉讼取证和举证期限

行政诉讼中的取证和举证是两个既有联系又有区别的概念。其联系是,取证是前提,举证则是取证的目的所在。其区别是,取证是在行政诉讼中,作为被告的行政机关对行政相对人而言的,是在行政诉讼之前行政机关在其作出具体行政行为时的作为;而举证则是被告行政机关对法院而言的,是在作出具体行政行为之后,特定在行政诉讼过程中的作为。行政诉讼中的取证和举证对审理结果具有决定性的作用,而对取证和举证的期限作出规定是要害。在行政诉讼中规定取证和举证的期限,其意义还在于防止诉讼活动的拖延,又可及早确定案件的事实和性质,实现行政效率和司法效益的统一。

(一)行政诉讼取证期限

1、行政诉讼法第三十三条规定:“在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。”这一规定,仅规定在诉讼过程中。而被告在作出具体行政行为之后,又得知原告将要提起诉讼之前,是否可以收集证据,法律出现了疏漏。

1991年的《意见》未作解释。1999年的《解释》已经明确,其第26条第二款规定:“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状,并提供作出具体行政行为时的证据、依据,被告不提供或者无正当理由逾期提供的,应当认定该具体行为没有证据、依据。”这一规定明确地阻断了被告在作出具体行政行为之后,在提起诉讼以前的取证行为,也就是取证的期限只能是作出具体行政行为之前。

2、行政复议机关取证的期限。有观点认为,复议机关的复议程序的插入导致了情况的复杂化。其实不然。行政复议机关对原具体行政行为经过全面审查,可以变更,甚至撤销。那么,行政复议机关假如不行使调查收集证据的权力,就谈不上全面审查。笔者认为,复议机关对原具体行政行为的复议,应局限在全面审查原行政机关作出具体行政行为之前。假如经复议维持的,提起诉讼因为原行政机关是被告,其取证期限仍然限于其作出具体行政行为之前。《解释》明确规定复议机关在复议过程中所收集和补充的证据,不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。假如复议机关作出变更或撤销原行政机关的具体行政行为而提起的诉讼,由于复议机关成为被告,形成了一个新的具体行政行为,其取证期限亦可延续到复诉机关作出新的具体行为之前,其取证期限与《解释》“提供作出具体行政行为的证据、依据”并不矛盾。

3、取证期限的例外情况。根据《解释》只有两种情况,一是被告作出具体行政行为时已经收集证据,但因不可抗力等正当理由不能提供的;二是原告或者第三人在诉讼过程中,提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。上述两种例外情况,表面看来,取证期限放到了作出行政行为之后。但笔者认为其取证的期限实质没有变,其取得的证据仍然要在作出具体行政行为之前存在的证据,而决不能是作出行政行为之后出现的证据。

(二)行政诉讼举证期限

1、行政主体的举证期限。根据《解释》,笔者理解为其举证期限应当在收到起诉状10日内,而不是在整个一审作出裁判之前。在上述期限内不提供即可认定为举证不能,被告承担败诉的后果。假如有正当理由逾期提供的,即出现上述例外取证理由的(仅局限于这两种正当的理由),可将举证期限延长到整个一审作出裁判之前。《解释》第31条第三款规定:“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据,不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。”这说明,被告的举证期限局限在一审作出裁判之前,超过举证期限的证据则失去价值。

2、原告或第三人的举证期限。《解释》对原告承担的举证责任作了规定,但对举证期限,法律和《解释》未作规定。笔者认为,既然对被告的举证期限作了限制,为了保证诉讼的效率,对原告或者第三人的举证期限也应作出规定,可以放宽到整个一审作出裁判之前。这与立法本意,保护行政相对人的合法权益并不矛盾。

四、被告履行举证责任的标准

行政诉讼举证责任制度作为确定行政诉讼胜诉和败诉的制度,设定被告履行举证责任的标准是十分必要的。在什么条件下说明被诉行政机关完全履行了举证责任,法律或司法解释应该作出规定。笔者认为应具备以下标准:

1、具体行政行为所依据的事实,必须是特定法律规范所要求具备的事实。所谓“依法行政”,具体的行政行为所适用的法律规范所预先设定的事实要件必须得到满足后方能实施。一是具体行政行为所依据的事实,必须是特定法律规范所要求具备的事实。假如具体行政行为所依据的事实,不是特定法律规范所要求的事实而适用特定的法律规范而作出的具体行政行为,则无法可依。二是特定法律规范规定的几个事实要件,必须满足几个事实要件,缺一不可。例如,工商部门对某商场销售超期食品进行处罚,必须存在两个事实要件,其一,商场有销售超期食品的行为;其二,查出的食品确是超过保质期的。两者缺一不可,否则,据此作出的处罚的证据便得不到满足。